慈善法草案修正公开征求意见：规范个人求助行为和个人求助平台

如何放心地进行网络捐助？

■ 从2014年9月至2021年底，已有超过500万人通过个人求助互联网服务平台发起大病求助，而这些求助信息共吸引了超过20亿人次的资金捐赠，筹款规模累计超过800亿元

■ 在实际操作中，平台很难核实求助人的工资收入、房产、车辆等个人或家庭资产的真实性，只能依赖求助人自证。公众缺乏专业鉴别能力，更没有对个人信息进行核查的权利。这也是平台频频出现负面信息并受到公众质疑的原因之一

■ 在平台收取相关费用之前，需要明确哪些项目将收费、收费标准如何以及收费方式是怎样的，并且是否已充分告知平台用户且以明显位置展示。用户的知情权是否得到了保护

□ 本报记者 张维

*近，经过十四届全国人大常委会第六次会议的初步审议，慈善法修正草案（以下简称修正草案）正公开征求意见。

根据修正草案，将纳入慈善法规范的范围，包括个人求助行为和个人求助平台，并授权主管部门制定相关政策。权威专家认为，这是对现实情况的立法尊重，也是对出于同情心帮助紧急困境中的特定受益人的慈善行为的认可。

在修正草案的背后，是个人求助平台发展的数年实践：2014年9月，轻松筹上线；2015年底，爱心筹上线；2016年7月，水滴筹上线；2019年6月，悟空筹上线；2019年12月，“360大病救助”上线……

接受《法治日报》记者采访的专家认为，个人求助平台写入修正草案只是**步，在修正草案中仅作为附则内容出现的规定如何细化落实，让这个行业真正得到规范与健康的发展，还有很长的路要走。

联结善意助人脱困

大病求助平台上线

在过去几年间，遭遇重病却困在高额治疗费用中的人，已经习惯了走投无路之时“上网”，到个人大病求助平台上寻求捐赠。

生活在甘肃一个小县城的洪丽(化名)，即便长得白白净净，穿得干净利落，仍无法掩饰其发自内心的焦虑与煎熬。她的孩子在7个月时被确诊为罕见病，花费已经多达158万元的她，一度很抑郁、想轻生，*终通过水滴筹筹到了需要的医疗费用。

记者在采访中，遇到不少这样的例子：云南人孔蓉(化名)6岁的孩子得了“特别难治的一种病”；甘肃兰州人金莹(化名)的孩子在今年6月确诊一种疾病，需要七八十万元到100万元治疗费；河北的桂华(化名)家里两个孩子都生病了，到北京边摆地摊边治疗……他们后来都通过个人求助平台筹集到了“救命钱”。

在个人大病求助平台上的一种善举变得越来越受欢迎，人们愿意为帮助大病患者及其家属渡过难关尽一份力量。

北京的姜云（化名）表示，她在该平台上已经多次捐款，因为她的同事有类似的遭遇：她的二胎患上了白血病，一家人过得很艰难，因此家里把房子和车都卖掉了。后来，她在求助平台上筹集了一些资金，得到了帮助。这个经历深深触动了姜云，从那时起，她会不时地在该平台上捐款，帮助那些与她有着相似遭遇的人。

42岁的郁郁（化名）是北京的一名销售人员，他也经常在网上捐款。他说：“大约在2018年左右，我的朋友和亲戚家的孩子得了白血病，因为他们是熟人，所以我捐了一些钱。之后，我意识到通过这类平台可以做一些让自己内心感到更充实的事情。”

在专业人士看来，当求助者和捐赠者在平台上相遇时，原本孤立的善意就连接在了一起，帮助那些生活在困境中的人们获得了渡过难关的力量。个人大病求助平台提供了一种方便、有效的途径，让个人在罹患重疾时能够筹集救治资金。近年来，该平台在缓解大病患者家庭困难、提高筹款效率、防止因病致贫返贫等方面取得显著效果，因此得到了快速发展。

根据2022年10月，北京师范大学中国公益研究院等机构发布的《个人大病求助互联网平台研究报告(2022)》，不完全统计数据显示，从2014年9月至2021年底，超过500万人次的大病患者通过个人大病求助互联网服务平台发布了求助信息。在包括水滴筹在内的大病求助平台上，超过20亿人次捐赠资金，筹款规模超过800亿元。

来自水滴筹的数据表明，在水滴筹上每53秒就有一个家庭发起筹款，每秒钟就有9人进行网络捐助。截至今年6月底，水滴筹帮助全国超过295万名经济困难的大病患者发起求助，筹得医疗救助金累计超过601亿元，有效减轻了患者及其家庭的经济负担。超过4.39亿网民通过水滴筹平台参与了爱心赠与。

受访专家指出，互联网个人大病筹款的意义已经超出了对个人的帮助，它已经成为社会医疗保险制度的重要补充，为那些无法承担医疗费用的患者提供及时救助，充当着社会的缓冲器、避震器和润滑器的角色。

虚假捐款和非法收费问题

平台企业屡遭争议

在个人求助平台的发展过程中，一直面临着困境，甚至经常处于舆论的焦点。

从2018年开始，虚假捐款事件首先引发了个人求助平台的“信任危机”。

有一位女子在浙江萧山称她的父亲患有胃癌，需要筹款20万元，结果爱心人士在线捐款达到了235次。可是，不久之后，网友发现当事人在微博上炫富。在广西壮族自治区南宁市，一位母亲在慈善平台筹到了25万元来救她的女儿，然而网友却曝光了她家有多套房产、开奥迪车、还经营餐馆。在广东省佛山市，有一位女婴洛洛因病住院，家人称无力负担医药费，于是在平台上发起筹款，筹到了10万元。可是洛洛不幸去世一个月后，她的父母在朋友圈晒出了旅游、吃喝的图片，网友质疑善款被挪为他们自己的用途。

上述的筹款中，至少有一些都是基于实际患病的情况，而有些则是诈捐，甚至伪造了病历。自2018年底开始，有一个叫唐某的人以急性淋巴细胞白血病、煤气一氧化碳中毒的理由，在水滴筹平台上发起了筹款。水滴筹的风控部门发现，唐某所提供的病历、身份等多项信息都是伪造的，而他求助的文章内容则是抄袭了平台上的某个真实案例，他留下的手机号码是一个虚拟的网络号码。后来经过警方的调查，发现唐某多次利用虚假病历在个人求助平台上从事诈骗活动。

为了应对这类行为，水滴筹曾经安排工作人员前往云南、福建、吉林等地与警方合作查案。

这类诈捐行为正在侵蚀着人们对于网络救助的信任基础。

“应该按照诈骗罪来处理，否则这些平台迟早会被这些人毁掉。”“*直接的后果就是再也不会相信这些平台了。”网友们纷纷表达了他们的不满。

诈捐之后则是收费争议。2022年4月起，水滴筹开始在全国部分城市试行收取平台服务费，除此前第三方收取的0.6%支付渠道费之外，对每笔筹款试点收取3%平台服务费，单个项目服务费封顶5000元，该服务费涵盖了40%至50%的运营成本，其余仍然依靠水滴公司补贴。在此之前，有网友曝光了轻松筹的收费政策，默认勾选捐款即支付平台3元手续费。

一时间，“筹款收费”触动了网友敏感的神经，引起口诛笔伐。

更大的争议还在后头。水滴筹和轻松筹都被曝光出现高额抽成问题，甚至出现筹款1万元被抽走8000元的推广费，虽然事后证明此事是筹款中介或筹款顾问个人的违规行为，但还是进一步影响了公众对平台的信任度。

2022年8月，水滴筹发表声明称，高额抽成是第三方筹款中介的“黑灰产”行为，所谓的筹款中介即部分进行恶意推广筹款的第三方商业组织。“黑灰产”的问题由此浮出水面。据了解，这种中介是近两年在大病筹款行业冒出来的，除了与部分医院“合作”外，还会主动联系发起筹款的患者及家属，帮助推广筹款链接，根据所筹金额收取30%至70%不等的提成。

2022年11月，水滴筹向外界通报称，经过数月努力，水滴筹联合山东警方破获一起筹款中介诈骗案，抓获违法犯罪嫌疑人员17名。

平台企业如何定位

个人求助平台需要明确法律规定

诈捐、收费、“黑灰产”等问题交织在一起，让个人求助平台总是难以避免争议。即便是符合要求的筹款，若善款没有用完如何追回、由谁追回等问题，也成为社会关注的焦点问题。而这些问题都需要法律明确规定。

事实上，作为一种新生事物，个人求助平台一直都希望能够被正式规范。

2018年10月，在相关部门的推动下，水滴筹、轻松筹和爱心筹等联合发布了《个人大病求助互联网服务平台自律倡议书》和《个人大病求助互联网服务平台自律公约》。

2020年2月，国务院发布了《关于深化医疗保障制度改革的意见》，被业内认为是个人大病求助平台“转正”的信号。其中提到，到2030年，全面建成以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底，补充医疗保险、商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助共同发展的医疗保障制度体系。

如今，慈善法的拟介入规范更是明确的信号。修正草案在附则中规定，个人因疾病或者其他原因导致家庭经济困难，向社会发布求助信息的，求助人和信息发布人应当对信息真实性负责，个人求助网络服务平台应当承担信息查验义务，具体管理办法由国务院民政部门会同有关部门另行制定。

法律的规定首先涉及对这类平台企业的定位。

南都基金会名誉理事长徐永光表示，在大病救助方面，首先政府承担起了**责任，应该建立一种兜底的公共政策；其次是商业保险，在很多国家已经成为大病救助的主要支柱；再次是公益慈善机构，可以很好地发挥补充作用；*后是社会企业，比如个人求助平台。

北京市京师律师事务所主任张凌霄指出，个人求助平台通过技术、科技、互联网等手段提高了救助效率，极大地降低了公众发起筹款的门槛，充分调动了民众的自救和互助能力。他认为这是仅靠政府或慈善组织难以做到的，我们可以对这些平台进行质疑和提出要求，然后共同思考如何解决问题。但是要用其他方案替代它，可能成本更高，甚至不太现实。

北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍表示，目前我们的医保政策还不够完善，有些群体不在医疗保险范围之内，大众商业保险理念也不成熟，很多人没有购买商业保险，家庭收入不高，这也是个人求助平台存在的原因。

中共中央党校(国家行政学院)政法部民商经济法室主任王伟认为，互联网企业如何运营公益性的事业，实际上涉及企业治理问题，应该明确政府和市场的关系、政府和社会的关系，并在防范利益冲突的基础上，很好地兼顾和平衡经济性和公益性。

王伟认为，大病筹款要独立运营，而独立运营又面临两个选择：一是机构独立，商业性业务和机构业务彻底分开；二是分账经营，即把商业性业务和公益性业务分开，再加上第三方托管机制，平台进行筹款，筹集资金进入商业银行，支出时由相应组织或机构审核，审核通过之后直接要求商业银行拨付款项。

北京师范大学中国公益研究院助理院长兼慈善研究中心主任黄浠鸣认为，个人依法有求助的权利，我们应当给予市场回应机制，给社会市场创新空间，给个人求助提供相应便利，这就需要监管部门以审慎包容的原则进行监管。

值得注意的是，个人求助有别于慈善。如果是为了不特定的人利益筹款，这才属于慈善募捐的范围。在黄浠鸣看来，修正草案将个人求助放在附则部分，正是考虑到整个慈善法的体例，“慈善法调整范围是公益活动，个人求助无法纳入慈善法调整。”

张凌霄指出，需要注意的是，即使此次增加了个人求助的条款，但并不是意味着把个人求助纳入慈善活动的范围。

求助信息是否真实

明确平台查验义务

如何让人们在网络上放心地帮助陌生人，始终是个人求助平台的一个重大问题。

据水滴筹数据显示，大概36%的救助资金来自求助人的亲朋好友，有64%的资金来自筹款链接，即陌生人的捐赠。

平台对筹款案例的真实性如何负责，成为人们所关心的内容。修正草案所明确的“查验”义务该如何理解？

北京嘉维律师事务所律师赵占领说，虽然此前相关案例中，有司法实践从公平合理的角度出发，认为平台负有一定的信息核实义务，但这一义务并无相关法律依据。修正草案至少从制度设计角度解决了上述问题。后续主管部门在制定相关规则时应解决的核心问题之一，也是有关平台的查验义务。

明确查验义务内容并非易事。赵占领说，首先需要明确查验范围，究竟是形式审查还是实质审查，实质审查涉及操作难度，例如对车辆房产等，除非和相关部门建立信息共享通道，否则也存在很大困难。还有一些难以查验的情况，如有财产在他人名下，作为平台，没有能力去查验。如果平台没有尽到查验义务，该承担行政责任还是民事责任，也需要明确。

中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍认为，平台的义务主要是标记而不是审核查验。“到互联网上提出求助的人一定非常着急，而查验审核需要付出一定的时间成本，说白了，等把所有问题都搞清楚了，病人可能都死了。”

在这种情况下，朱巍建议，平台负有标记义务，即对哪些信息无法核实作出标记，提醒人们注意。

张凌霄还表示，个人大病求助规模较大，平台的审核甄别力量有限，家庭财产状况核查比对渠道非常匮乏，并不能保证所有信息的真实和准确性。在实际操作中，平台确实无法对于求助人的工资收入、房屋财产、车辆财产等个人或家庭资产进行真实性的核实，只能依靠求助人自证。而要让网友自己去分析判断信息的真实性，则绝非易事，公众并不具备专业的辨识能力，也没有对个人信息核查的权利。这也是平台屡屡出现负面信息和屡遭公众质疑的原因之一。

在应该由谁对个人求助平台进行监管的问题上，北京师范大学法学院副教授马剑银提出，建议由民政部门牵头，市场监管部门参与。

张凌霄则认为，类似水滴筹这样的商业机构，主管部门应该是市场监管部门，商业机构受公司法规制，慈善法调整不了，民政部门怎么管？而且，这不是一个部门能解决的问题，可能会涉及医疗保障、网信办等多个部门协调监管的问题。

除了行政监管，司法也可以解决有关争议。马剑银认为，很多问题可以通过司法解决，比如说捐赠人直接通过起诉追回赠款，平台也可以帮助捐赠人起诉，这些都是民事诉讼可以解决的。

朱巍也认为，平台可以代替捐赠人追缴不实求助信息的善款，“这可以通过民事协议方式做到”。

赵占领对此持不同看法。他认为，平台能否代表捐赠人起诉求助者要求返还赠与款项，需要法律明确。之前虽然有相关判例支持了平台起诉且支持了平台请求，但平台的诉权来自哪里？并没有明确。仅在合同里授权并不能直接赋予诉权。

对于有诈捐等伤害爱心行为的人，赵占领认为，目前水滴筹已经实行的黑名单制度非常可行，他建议“先在不同平台之间实行黑名单制度，后扩大到整个慈善行业”。

收费必须公开透明

应保障用户知情权

对于备受争议的个人求助平台收费问题，徐永光认为：“如果平台不收费，走的必定是一条死路。如果收费还略有盈余更好，这是常识。”

在金锦萍看来，收费与商业化营利之间存在一定区别，为了让事业可以持续地做下去，通过成本分担，也就是平台收取服务费方式，实现目标也是合理的。而前提是，平台需要将相应的情况向捐赠人如实告知，并且要建立相应的分担机制。

朱巍认为，企业无法承担原本属于社会的责任，成本需要覆盖，而这个钱从何而来，是需要解决的问题。如果一定要把它变成慈善行为，有些平台将不堪重负而慢慢退出。

"收费是应当的，对企业成本是要有补偿的。"王伟提出，在成本核算上，在费率方面贯彻不盈利不亏损的原则，对于平台企业在运营过程中的成本给予必要的补偿，由此既确保公益性的本质属性，又不把商业性的业务和公益性业务混淆。建立专项审计机制，定期或者不定期对资金进行审计，做好信息披露，对事前事中事后全过程进行披露。

张凌霄说，水滴筹等平台均非公益机构或者慈善组织，而即使是由慈善组织运作的纯粹的公益慈善项目，也一样需要巨大的成本支撑，慈善组织也会收取一定的管理费用，这是法律允许的，何况是运营一个求助平台。对于一家公司而言，同样需要投入人员、运营、开发维护和其他产品成本等，以一种可持续的方式运营，或许可以促使这个行业更为健康持久地发展。

的确，平台需要付出运营成本。在水滴筹，每一个大病患者从发起到提现背后，有上千人的团队在给他们提供全链条服务体验。除了一线筹款顾问，还有上百人的审核团队，他们会进行初审、复审、终审，通过审核才能真正上线筹款，审核机制包括对于一线筹款顾问行为规范的审核，筹款顾问也要保证其提供所有的资料安全合理、没有夸大。

据水滴筹数据显示，目前每天大约有12例申请因不符合规范被拦截，上半年共有2096例申请完全不符合规范被驳回，有554个违规用户被平台放进黑名单。平台组建了一支专业医学团队，根据病人提供的案例以及主治医生建议、病种，判断病例在平台上的*高筹款金额是多少。

在张凌霄看来，真正的争议并不在于费率多少，而是在于收费的公开透明。"简单来说，在收取相关费用之前，哪些项目要收费，收费标准如何，以何种方式收费，是否在显著位置充分告知了平台用户，用户的知情权是否得到了保障？"

在水滴筹，所有的捐赠款项进入平安银行专款专用账户，与水滴筹账户完全分开。水滴筹去年上线了所有资金公示，在筹款人在筹款账户里支取时，银行会出具明细，每一笔都非常清晰。

针对"黑灰产"问题，马剑银认为，这并非个人求助领域的特定现象。"哪里有盈利可能性，'黑灰产'就在哪里。它是伴随行业起来的，根治起来确实困难重重。"

马剑银说，值得注意的是，求助者，也就是受害者，在某种意义上也是"黑灰产"的合谋者，平台自身无法解决这样的问题，它需要有关部门从整个互联网治理视角进行治理，平台治理只是一种辅助性的治理。

大病救助非常复杂

需要系统性解决方案

需要注意的是，解决个人大病救助问题本质上是一个社会性系统工程。

正如金锦萍所说，大病救助是一个非常复杂的社会问题，涉及国家医疗改革，涉及政府、个人、商业保险以及社会之间的责任分担机制。“不能仅仅把大病救助依赖于慈善捐款，对于个人大病费用的分担机制需要明确方向”。

金锦萍认为，个人求助平台只是解决了表面问题，是一种权宜之计，真正的大病救助应该由政府来负责。她说：“我并不认为个人求助平台越大越好，希望有一天它不再存在。如果它消失了，说明需求消失了，而是因为找到了更好的解决方案来解决这个问题。”

黄浠鸣认为：“当前行业需要回应社会需求，针对这个需求，我们需要一个系统性的解决方案，一方面是为社会公众提供爱心捐赠的渠道，另一方面也是为许多个人求助者提供帮助的途径。”

就目前而言，个人求助平台的健康规范发展仍然是关键。

金锦萍对国家在立法层面出台个人求助平台管理办法表示期待。她说：“尽管目前已经有行业自律公约，但还需要进一步完善立法来规范行业。”

张凌霄表示，行业自律公约的强制性不足，导致行业无法设立准入门槛，一些未加入自律公约的大病筹款平台仍存在不规范行为。对于从事大病筹款业务的平台而言，由于缺乏明确的监管机构，因此也缺乏从业规范和资质要求。例如，一些平台将筹款账户与公司自有账户混为一体，缺乏第三方机构的监督，筹款过程不透明，收费行为不规范，存在默认捆绑收费和隐性收费等现象，这将影响社会公众对大病筹款行业的整体评价。

相关立法应避免单纯进行“规制”。黄浠鸣提醒说，法律不仅包括限制行为和规范行为的法律，还包括促进行为和保障行为的法律。将个人求助平台纳入法律调整范围，目的不是为了限制，而是为了保障：一方面保障捐赠人的爱心，同时也保障从事大病筹款的平台，*终保障受益人的利益。

我们期望，在各方的共同努力下，每一个善举都能得到充分的保障和尊重，每一份爱心都能受到温暖呵护和鼓励。（法治日报）